Evaluar los resultados de las políticas para mejorarlas
Septiembre de 2020
La pandemia que padecemos ha puesto de manifiesto la necesidad de que los gobiernos asuman importantes responsabilidades para combatir sus consecuencias sanitarias, económicas y sociales, y evitar males mayores en el terreno de la salud, las actividades productivas y la equidad. La larga lista de objetivos y actuaciones en los que el sector público se ha comprometido pone de relieve que los mercados no son garantes de la equidad. Pero, a la vez, se hace más relevante conocer cuáles son los resultados que se esperan de la intervención pública. Por esa razón, preguntas acerca de la eficacia y la eficiencia de las actuaciones que siempre han sido pertinentes cobran en estos momentos todavía mayor importancia.
Sería muy frustrante que los enormes esfuerzos financieros que nos proponemos realizar, en un contexto de recursos escasos y abundantes retos, provocaran un endeudamiento considerable pero no sirvieran para alcanzar las metas perseguidas. Estas son, a corto plazo, recuperar la actividad y el empleo perdido o suspendido y, a medio plazo, estimular un crecimiento más sostenible ambientalmente que aproveche los avances tecnológicos. Además, debemos dotarnos de un sistema productivo y unos servicios públicos más resilientes ante diferentes tipos de crisis. Para conseguir estas metas las políticas deben ser no solo bienintencionadas sobre el papel, sino eficaces. Y para ello es necesario definir muy bien las necesidades y los objetivos, identificando los resultados esperados y los indicadores adecuados para evaluar lo conseguido. Esto requiere dotarse de sistemas de información que permitan hacer seguimiento de las políticas implementadas y, a la luz de los resultados, fortalecerlas si se muestran eficaces y modificarlas en caso contrario.
La evaluación de políticas consiste, básicamente, en identificar metas y resultados, construir sistemas de información y elegir técnicas de análisis capaces de determinar, basándose en la evidencia, hasta qué punto las medidas implementadas han sido eficaces. Es un instrumento de sentido común pero, desgraciadamente, escasamente utilizado. Sin embargo, posee un gran potencial para mejorar la gestión pública pues permite conocer qué diseño de las actuaciones resulta útil para solucionar problemas que preocupan. A veces, sobre el papel una intervención puede tener mucho potencial, pero su diseño o puesta en práctica no permiten solucionar los problemas. El conocimiento de qué actuaciones son eficaces permite saber qué políticas merecen permanecer y ser imitadas. Y la identificación de las actuaciones fallidas, que consumen recursos pero no resuelven los problemas, permite revisarlas o abandonarlas.
Con frecuencia, las únicas respuestas a la pregunta de cuál es el resultado de una política son dos: si se han cumplido o no las normas en la ejecución de las medidas y cuánto se ha gastado. Pero cumplir las normas es perfectamente compatible con no obtener resultados. Y gastar los recursos no garantiza que los inputs utilizados se conviertan en outputs, ni permite valorar si esa conversión se realiza de manera eficiente. Para juzgar el éxito de las políticas es imprescindible saber qué se persigue y, por extraño que parezca, muchas veces los objetivos ni están claramente identificados ni se pueden medir con precisión, de modo que no se sabe si los medios utilizados nos acercan a los fines perseguidos.
Pongamos un ejemplo: al valorar las políticas educativas las criticas se concentran con frecuencia en que no se gasta suficiente en educación, o en las ratios alumno-profesor. Pero ambos indicadores pertenecen a los inputs y para evaluar la eficacia de las actuaciones es preciso conocer los resultados en los fines perseguidos. Si éstos consisten en mejorar las competencias, sería necesario disponer de indicadores de conocimientos y habilidades. Si el objetivo es la igualdad de oportunidades, necesitamos indicadores de equidad, tanto en ausencia de dichas políticas como tras su implementación.
Cuando la falta o inadecuación de los sistemas de información impide evaluar resultados se mira demasiado a cuánto gastamos y demasiado poco a lo que esperamos de las actuaciones públicas. Pero la imprecisión sobre los resultados debilita la confianza en la efectividad de numerosas políticas, ya sea en el ámbito educativo, de fomento del empleo, de lucha contra la pobreza, de apoyo a las Pymes, de fomento de la digitalización o de la I+D, etc. Esa falta de conocimiento dificulta la identificación de buenas prácticas y su imitación, y también el abandono de prácticas ineficaces, un despilfarro en un mundo de recursos escasos y necesidades crecientes en el que no debería haber lugar para la inercia cuando ésta implica ineficiencia.
Los sistemas de información adecuados para evaluar las políticas permiten conocer la magnitud de los cambios logrados tras su puesta en práctica. Los bancos de datos para la evaluación deben ser construidos para este fin, recogiendo información detallada de las unidades gestoras y de los destinatarios de las políticas, ya sean individuos, centros educativos o sanitarios, empresas, regiones, etc. De momento gran parte de la información se recoge actualmente solo para la gestión y es necesario captarla también para el seguimiento y la evaluación de las intervenciones. Es un objetivo más exigente, pero crucial para contemplar la trazabilidad de las situaciones de los destinatarios de las políticas, y poder valorar los cambios conseguidos.
En suma, para valorar si las estrategias públicas tienen éxito o fracasan debemos saber cuáles son sus metas y cuánto nos acercamos a ellas. En el ámbito privado existen instrumentos precisos para medir los resultados que interesan -basados en criterios de mercado y sistemas contables muy desarrollados-, pero en el público no sucede siempre así. Cuando los objetivos a conseguir son genéricos, complejos y difusos se dificulta la tarea de medir en que grado se consiguen. El riesgo de que las políticas no sean evaluables es no poder distinguir el éxito del fracaso y que las expectativas sobre lo que cabe esperar de las actuaciones públicas sean bajas. Pero, como ha puesto de relieve la pandemia, existen problemas cuya solución el mercado no contempla, o no es capaz de resolver. Por eso deberíamos mejorar los instrumentos con los que las políticas públicas trabajan, haciéndolas evaluables.
