Sin financiaci贸n no hay autonom铆a
Junio de 2017
El impacto de la crisis econ贸mica en las administraciones p煤blicas regionales ha supuesto que las expectativas iniciales de crecimiento de recursos asociados a la puesta en marcha del sistema actual, m谩s de 11.000 millones de euros, s贸lo sirvieran para amortiguar parcialmente una profunda ca铆da de los ingresos corrientes, especialmente a partir de 2009, generando fuertes desequilibrios en las haciendas auton贸micas. El consiguiente proceso de consolidaci贸n ha exigido a las comunidades aut贸nomas (en adelante CCAA), que gestionan casi un tercio del conjunto del gasto p煤blico, la responsabilidad de implementar ajustes significativos en funciones directamente vinculadas al Estado del Bienestar.
El proceso de reforma del sistema de financiaci贸n auton贸mica est谩 siendo muy complejo porque afecta a la Administraci贸n General del Estado y a las quince comunidades aut贸nomas de r茅gimen com煤n con dimensiones, intereses y resultados muy diferentes. Aunque las dos Comunidades Forales permanecen al margen porque su sistema de financiaci贸n se negocia de forma bilateral con el Estado, la mejora que se ha acordado para el cupo vasco durante el curso de los trabajos de la Comisi贸n de Expertos aumenta a煤n m谩s la brecha de financiaci贸n con las de r茅gimen com煤n. Con datos de liquidaci贸n presupuestaria de 2014, el diferencial de gasto per c谩pita en la prestaci贸n de servicios p煤blicos fundamentales supone casi 700 euros.
Es bien conocido que el Estado espa帽ol es uno de los m谩s descentralizados del mundo y que el recorrido durante los 煤ltimos 30 a帽os ha sido gradual, con un modelo que se ha ido dise帽ando y perfilando en varios procesos de negociaci贸n: 1986, 1992, 1996, 2001 y 2009. En todos ellos, a medida que el modelo ha ganado en complejidad, los acuerdos s贸lo se han podido alcanzar con aportaciones adicionales del Estado para que ning煤n territorio perdiera recursos. Hoy hay que preguntarse si existe capacidad real de incorporar mejoras sin aplicar subidas de impuestos y con la necesidad de resolver retos estructurales tan acusados como el de la Seguridad Social.
Sin recursos adicionales que alivien la insuficiencia de recursos auton贸micos, la reforma implicar铆a significativas p茅rdidas en algunas CCAA, que financiar铆an ganancias m谩s moderadas en comunidades con mayor poblaci贸n1. Dicho esto, las propuestas de reforma que implican p茅rdidas de recursos para algunas CCAA van acompa帽adas de un mecanismo transitorio que garantiza que la p茅rdida sea gradual.
驴Por qu茅 es necesario revisar el modelo de financiaci贸n auton贸mica?
En primer lugar, porque est谩 previsto que el modelo se eval煤e cada cinco a帽os, algo que deb铆a haber sucedido en 2015; en segundo, porque la din谩mica de las principales figuras tributarias y fondos que componen el sistema de financiaci贸n ha sido claramente insuficiente para cubrir las necesidades de gasto, m谩xime cuando las haciendas auton贸micas no han podido beneficiarse de las subidas en imposici贸n indirecta aplicadas en los 煤ltimos ejercicios como consecuencia del ajuste de oficio (a la baja) en los fondos de nivelaci贸n del sistema2, tal como estaba previsto en la normativa.
Bien es cierto que el ciclo econ贸mico ha condicionado los resultados del modelo actual, generando d茅ficits recurrentes a pesar del esfuerzo de contenci贸n del gasto p煤blico. De hecho, el actual modelo, aprobado en 2009, arranc贸 con el inicio de la crisis econ贸mica y el consecuente desplome de los recursos tributarios, afectando en un primer momento y de forma especialmente acusada a las figuras de gesti贸n propia de las CCAA. Adem谩s de que la ca铆da en la recaudaci贸n de IRPF e IVA, los dos pilares del modelo, ha sido significativa, otras figuras sensibles a la actividad inmobiliaria (como las transmisiones patrimoniales o los actos jur铆dicos documentados) se encuentran muy alejadas de los niveles de recaudaci贸n alcanzados en 2007-2008.
驴C贸mo se ha conformado la Comisi贸n de Expertos?
La Comisi贸n de Expertos, creada a instancias del cumplimiento de los acuerdos de la Conferencia de Presidentes celebrada en enero de este mismo ejercicio, se constituy贸 un mes despu茅s con un representante del 谩mbito acad茅mico nombrado por cada comunidad aut贸noma y cinco nombrados por el Estado. Aunque el objetivo era evitar una politizaci贸n de la Comisi贸n, excluyendo a responsables de la administraci贸n o de los grupos pol铆ticos, lo cierto es que cada posici贸n de los expertos est谩 condicionada de partida, tanto por parte del Estado central, que cuestiona la relevancia del desequilibrio vertical entre los recursos de los que dispone frente a las CCAA, como por parte de los acad茅micos regionales, que deben defender argumentos que ya han sido puestos de manifiesto en numerosas ocasiones por cada CCAA de forma particular.
驴Cu谩les son los puntos m谩s sensibles de la negociaci贸n?
Uno de los puntos m谩s sensibles del debate se centra en el reconocimiento por parte del Estado de que el comportamiento de los recursos auton贸micos no ha sido equivalente al resto de subsectores de las Administraciones P煤blicas. Los datos avalan que la crisis ha menoscabado el nivel de recursos precedente, tanto del Estado como de las CCAA, sin haber recuperado ninguna de las dos administraciones sus niveles m谩ximos (2007 y 2009, respectivamente).
Aunque las CCAA han ejercido competencias normativas al alza en el periodo de referencia, el impacto ha sido mucho m谩s discreto que en otros subsectores. Los recursos extraordinarios que el Estado ha obtenido con el aumento de la presi贸n fiscal en el IVA se han detra铆do del sistema de financiaci贸n, mientras que las bajadas de impuestos (como la reforma de la tarifa estatal del IRPF) se trasladan al modelo por la din谩mica de los fondos de nivelaci贸n, que evolucionan al mismo ritmo que los Ingresos Tributarios del Estado (ITE).
Si analizamos los gastos no financieros netos (descontadas las transferencias entre administraciones p煤blicas) en el periodo previo a la crisis hasta 2016, se verifica que el mayor ajuste ha correspondido a las administraciones territoriales, con una contracci贸n de medio punto en CCAA y de siete d茅cimas en corporaciones locales (CCLL).
El punto de llegada del gasto neto auton贸mico en t茅rminos de PIB se sit煤a en un 15%, lo que supone un incremento inferior a dos puntos con respecto al registrado en 2002, momento en el que todas las comunidades aut贸nomas de r茅gimen com煤n asumieron las competencias en materia sanitaria y educativa3.
En estos 煤ltimos ejercicios, expertos en la materia han estimado la infrafinanciaci贸n del sistema vigente. En 2014 y en relaci贸n al gasto efectivo realizado en servicios p煤blicos fundamentales, el Instituto Valenciano de Investigaciones Econ贸micas (IVIE) estima la insuficiencia en unos 16.676 millones de euros4. Aplicando criterios propios en lo que respecta a la 芦afectaci贸n de los recursos del sistema禄 a servicios p煤blicos fundamentales5, nuestras estimaciones alcanzan los 23.600 millones de euros. Estas estimaciones contrastan con las advertencias del Estado previas a la Conferencia de Presidentes sobre las previsiones de recaudaci贸n para 2017, que alcanzar铆an a cierre de ejercicio un nivel inferior en 20.000 millones a la registrada en 2007. Por tanto, es de prever que los aspectos m谩s conflictivos del proceso de reforma se centren en el acuerdo sobre la insuficiencia financiera de las CCAA y la aportaci贸n o no de recursos adicionales por parte del Estado.
Otro aspecto especialmente sensible, m谩xime si la reforma pasa por repartir 芦lo que ya hay禄, ser谩 la revisi贸n de la poblaci贸n ajustada, que es la principal variable de reparto de la financiaci贸n entre comunidades. En este 谩mbito, es de esperar que los distintos representantes en la Comisi贸n de Expertos defiendan indicadores de demanda y de costes diferenciales sobre el coste unitario de prestaci贸n de servicios que incidan especialmente en sus territorios. La propuesta inicial de 脕ngel de La Fuente, representante del Estado en la Comisi贸n de Expertos, en su art铆culo incluye algunas recomendaciones para modificar la actual f贸rmula de necesidades de gasto, entre ellas: a) ligar las ponderaciones de las variables incluidas en la f贸rmula de necesidades de gasto al peso observado en el gasto regional por distintos grupos de competencias; b) recuperar una parte de costes fijos, como recog铆an anteriores sistemas de financiaci贸n; c) desdoblar el indicador de gasto educativo en un primer tramo que sustituye la poblaci贸n de 0 a 16 a帽os por la de 3 a 18 a帽os; y otro tramo que recoge el alumnado de universidades p煤blicas; y d) desdoblar tambi茅n el indicador de necesidades de gasto en servicios sociales, incluyendo la poblaci贸n en riesgo de pobreza o exclusi贸n social.
Sobre esta propuesta de partida, es previsible que las CCAA m谩s peque帽as hagan valer un mayor peso de los costes fijos en el modelo; otras, las dificultades asociadas al coste de accesibilidad a los servicios p煤blicos fundamentales a trav茅s de las variables de superficie y dispersi贸n; o bien, las comunidades con un coste de vida m谩s elevado, el nivel general de precios por su diferente afectaci贸n a diversos componentes del gasto auton贸mico.
驴Qu茅 implicaciones tendr谩 sobre la negociaci贸n la deuda del Fondo de Liquidez Auton贸mica (FLA)?
Uno de los elementos que inevitablemente se mezclar谩n en el debate del nuevo modelo de financiaci贸n es la posible mutualizaci贸n de una parte de la deuda auton贸mica. Aunque es una demanda de los gobiernos regionales m谩s endeudados que no todas las CCAA comparten, lo cierto es que los niveles de deuda alcanzados por algunas de ellas dificultan su solvencia sin una reducci贸n de su carga financiera.
Los mecanismos de financiaci贸n dise帽ados por el gobierno central han garantizado el acceso a la liquidez a todas las CCAA que lo han solicitado y han contrarrestado las dudas sobre su solvencia, pero al mismo tiempo han concentrado el endeudamiento auton贸mico en el Estado por encima del 50%. El peso de los diferentes fondos (FLA y Facilidad Financiera) es muy desigual entre territorios: mientras algunas CCAA no superan el 20%, otras se aproximan o rebasan el 70%. En este proceso de negociaci贸n, sanear una parte del endeudamiento podr铆a ser una decisi贸n necesaria para reconocer la insuficiencia financiera de las CCAA peor tratadas por el modelo actual y posibilitar su sostenibilidad a medio plazo. Habr谩 que estimar, no obstante, qu茅 parte se debe a dicha insuficiencia para no generar asimetr铆as entre territorios, sabiendo adem谩s que esta soluci贸n no es suficiente porque de nada servir谩 si no se corrige la infrafinanciaci贸n global del modelo. Entre tanto, los inversores est谩n absorbiendo el papel de las CCAA que emiten bonos con una respuesta muy favorable, de modo que lo razonable es planificar un retorno a los mercados que impida una concentraci贸n mayor de la financiaci贸n a trav茅s del FLA.
1 V茅ase, 芦La reforma del sistema de financiaci贸n de las comunidades aut贸nomas. Una propuesta espec铆fica.禄 脕ngel de la Fuente. Mediterr谩neo Econ贸mico. Volumen 30. Noviembre 2016.
2 La Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiaci贸n de las comunidades aut贸nomas de r茅gimen com煤n y ciudades con Estatuto de Autonom铆a y se modifican determinadas normas tributaria prev茅 en su art铆culo 21 la revisi贸n a la baja del Fondo de Suficiencia Global en caso de que se apliquen subidas impositivas en IVA o Impuestos Especiales. En la pr谩ctica esto supone que los incrementos que obtendr铆an las comunidades aut贸nomas derivados de la subida del IVA o del Impuesto sobre las Labores del Tabaco, se descuenten de lo que obtienen a trav茅s de los fondos de nivelaci贸n de nivelaci贸n previstos en el sistema, en concreto el Fondo de Suficiencia Global.
El Fondo de Suficiencia Global ascend铆a en 2010 a 10.700 millones de euros reduci茅ndose hasta los 986 millones en la liquidaci贸n de 2014 especialmente por la aplicaci贸n de dichos ajustes.
3 Hasta entonces s贸lo las Comunidades Forales y las cinco comunidades de r茅gimen com煤n de v铆a r谩pida (Catalu帽a, Valencia, Andaluc铆a, Galicia y Canarias) gestionaban las competencias en materia educativa y sanitaria.
4 芦Suficiencia financiera de las CC.AA. y Estado de Bienestar禄. P茅rez Garc铆a F., Moll谩 Mart铆nez, P茅rez Ballester y P茅rez Garc铆a J.A. Seminario Financiaci贸n Auton贸mica, estabilidad presupuestaria y bienestar. Valencia, 30 de enero de 2017.
5 Dado que los recursos del sistema vigente no son finalistas, sino que las comunidades aut贸nomas de r茅gimen com煤n disponen de autonom铆a para aplicar los recursos tributarios y fondos propios del sistema al destino de gasto que decidan de forma aut贸noma, los criterios aplicables para asignar recursos a los servicios p煤blicos fundamentales pueden ser divergir seg煤n el especialista. El IVIE asigna a tal efecto el Fondo de Garant铆a de Servicios P煤blicos Fundamentales, el Fondo de Suficiencia, el Fondo de Competitividad y las Transferencias finalistas recibidas. Nuestro criterio difiere en la aplicaci贸n del Fondo de Suficiencia a competencias homog茅neas y el 75% del Fondo de competitividad. El resultado de recursos aplicables difiere en unos 6.000 millones de euros, por lo que resulta una infrafinanciaci贸n m谩s elevada seg煤n nuestros criterios.
C茅sar Cantalapiedra es Consejero Delegado de Afi, Consultores de las Administraciones P煤blicas
