Instrumentos financieros: un laboratorio de ideas para impulsar políticas públicas
Septiembre de 2024
Después de una primera fase de implementación del PRTR, la Comisión Europea aprobó la Adenda que solicitó el Gobierno de España para acceder a nuevos fondos desde el pasado otoño de 2023. En grandes líneas, la Adenda permitía reforzar las palancas de inversión incrementando el presupuesto destinado a áreas estratégicas, así como impulsar los Proyectos Estratégicos para la Recuperación y Transformación Económica (PERTE), entre otros. Del mismo modo, por su magnitud, hay que subrayar especialmente la solicitud de financiación para diseñar instrumentos financieros que contribuyesen a alcanzar los objetivos del Plan.
De hecho, del total de 93.500 millones de euros de la Adenda, hasta 84.000 millones de euros podrán destinarse íntegramente a un conjunto de instrumentos diseñados en formato de ayudas reembolsables. En concreto, se han constituido una docena de instrumentos financieros que se resumen en la siguiente tabla:
Como se puede observar, la asignación presupuestaria muestra una clara priorización de temáticas relacionadas con la transición ecológica y la cohesión social y territorial [1], concentrando la mitad del presupuesto total en dos instrumentos: Línea ICO-Verde y el Fondo de Resiliencia Autonómica (FRA). Desde el punto de vista de las políticas palancas del PRTR, buena parte de los instrumentos se enfocan a la "Modernización y digitalización del tejido industrial y de la pyme, recuperación del turismo e impulso a una España nación emprendedora".
La gestión de estos instrumentos obligará a dimensionar y a transformar algunas entidades públicas para que ganen protagonismo en la gestión de las políticas públicas durante los próximos años. En buena medida, objetivos tan ambiciosos sólo serán posibles estableciendo canales de colaboración con intermediarios financieros privados para gestionar y apalancar semejante volumen de recursos públicos, lo que implicará un esfuerzo administrativo y de control sin precedentes. Esta responsabilidad se concentrará en media docena de organismos públicos nacionales (ICO, Axis [2], ENISA, COFIDES, SEPIDES y CERSA), asumiendo alguno de ellos el rol de gestores de hasta 5 instrumentos, como es el caso de ICO con la Línea verde, Línea empresas y emprendedores, Fondo Next Tech, Línea vivienda social y Fondo Spain Audiovisual Hub. Caso excepcional es el FRA (Fondo de Resiliencia Autonómico), que será gestionado por el Banco Europeo de Inversiones y por el Fondo Europeo de Inversiones. El Gobierno español ha decidido aprovechar su experiencia en la financiación de proyectos sostenibles y en la ejecución de fondos de la UE. Además, cofinanciará con recursos propios, apalancando también la inversión privada, lo que maximiza el efecto catalizador.
Aunque una parte de estos instrumentos se dirigirá a impulsar proyectos públicos (por ejemplo, se ha reservado 3.500 millones de euros del FRA o una parte del Fondo de Ciberresiliencia para que accedan entidades públicas), el objetivo principal es fortalecer el tejido empresarial español, promoviendo así la inversión del sector privado o la colaboración público-privada, como es el caso de los fondos destinados a promover la vivienda.
Los métodos de financiación utilizados por los instrumentos se pueden englobar en 3 grandes categorías: (i) financiación directa, (ii) intermediación financiera y (iii) ayudas fiscales. Dentro de la financiación directa se contemplan fórmulas flexibles como el uso de préstamos, las inversiones de capital y o instrumentos híbridos, como los préstamos participativos. Como financiación intermediada, la más representativa son las líneas de mediación del ICO que canalizan los fondos a través de entidades financieras, pero se han diseñado algún instrumento más innovador como el FOCO, para atraer inversión extranjera, o el FIS, que busca consolidar un ecosistema que propicie la inversión de impacto en nuestro país.
Finalmente, el Fondo de Incentivos Fiscales utiliza deducciones fiscales como instrumento de financiación para fomentar determinadas actividades.
Situación actual
La ejecución de los instrumentos financieros del PRTR, tanto los diseñados inicialmente como los aprobados en la Adenda, es muy plural. Aunque algunos de los fondos ya se han ejecutado, la mayor parte de ellos no se han comenzado a movilizar.
En este sentido, el 4 de julio de 2022 concluyó el periodo de inversión del FONREC. Durante su ejecución, se aprobaron 89 solicitudes, sumando 779 millones de euros, que representan casi el 80% de los 1.000 millones iniciales. Cataluña fue la comunidad con más aprobaciones (22 solicitudes y 170 millones), seguida por el País Vasco (15 solicitudes y 129 millones), Madrid (12 solicitudes y 111 millones), y Andalucía (10 solicitudes y 78 millones). En cuanto a sectores, la mayor parte de los fondos se dirigieron a la industria y la ingeniería (43% y 336 millones), seguidos por la restauración y el turismo (25% y 192 millones), otros servicios (18% y 141 millones) y la construcción (10% y 74 millones). Las empresas que facturan menos de 50 millones de euros recibieron el 73% del apoyo (65 empresas), mientras que las que facturan entre 50 y 100 millones, y más de 100 millones, recibieron cada una un 13% del total (12 empresas en cada categoría).
En el caso del Fondo Next Tech, su primera movilización fue en abril 2022, con un importe de 100 millones de euros en el fondo Leadwind para generar inversiones en sectores de alto impacto tecnológico como la Inteligencia Artificial, el uso de tecnologías blockchain y redes centralizadas, el internet de las cosas, realidad aumentada, etc. Posteriormente, también participó en otros fondos como Seaya o A&G Energy, y realizó inversiones directas entre 5 y 20 millones de euros en empresas como Cabify, Xoople, Trucksters, Paack y Wallapop.
Más recientemente, durante los meses de verano de 2024 se han activado un número relevante de fondos. El 24 de junio de 2024, el gobierno activó los 30.150 millones de euros destinados a las líneas de ICO-Verde e ICO-Empresas y Emprendedores. Ya han sido publicadas las entidades financieras en las que se podrá solicitar los préstamos con intermediación; de hecho, el gobierno estima que un 70% de los fondos se canalizarán con intermediarios financieros. De igual forma, en julio de 2024 se firmó ICO Vivienda para movilizar 6.000 millones de euros en dos líneas de inversión: 4.000 M¿ en préstamos para promotores públicos y privados PRTR; y, en segundo lugar, una línea dotada con 2.000 M¿ que avalará hasta el 50% de estos préstamos. En el mismo mes, se ha registrado un proyecto de urbanización de Buenavista Residencial en Málaga para impulsar casi 1.400 viviendas asequibles en la ciudad. Durante estos meses, el Gobierno también ha cerrado el acuerdo con el Banco Europeo de Inversiones y el Fondo Europeo de Inversiones para lanzar las cuatro líneas de inversión del FRA y movilizar así los primeros 3.400 millones de euros del FRA.
Por completar este análisis, hay que subrayar que el FOCO, gestionado por Cofides, comenzará a aprobar operaciones en esta segunda mitad del ejercicio una vez que, en abril de 2024, el Consejo de ministros diera luz verde al marco normativo que regula su funcionamiento. De forma análoga e igualmente gestionado por Cofides, se aprobó la creación del FIS en junio de 2024.
Conclusiones
En definitiva, estos instrumentos combinan enfoques de financiación directa, intermediación financiera y ayudas fiscales y ofrecen la flexibilidad necesaria para atender a una amplia gama de destinatarios, desde empresas privadas hasta entidades públicas. Las entidades gestoras, predominantemente organismos públicos, como el ICO y el BEI, desempeñarán un rol crucial en la correcta implementación y ejecución de estos fondos 
pero tendrán que generar los procedimientos e incentivos adecuados para garantizar su eficiencia e impacto antes de agosto de 2026 como fecha límite. Para otras entidades públicas más pequeñas será la oportunidad de consolidarse como agentes institucionales representativos en la consecución de los objetivos de las políticas públicas dentro de la Administración. Por su parte, para el sector privado -tanto empresas como sistema financiero en su conjunto-, debería considerarse como una oportunidad sin precedentes para apalancar ayudas públicas que impulsen la financiación privada hacia proyectos que permitan generar recursos reutilizables en el futuro, en un contexto que, sin duda, será mucho más restrictivo que el actual para los presupuestos públicos.
[1] Transporte sostenible, turismo sostenible, investigación, desarrollo e innovación, gestión de aguas y residuos, transición energética, competitividad industrial y de las pymes, economía de los cuidados y vivienda social y asequible y regeneración urbana.
[2] Axis es la gestora de capital riesgo/privado participada al 100% por el ICO, actúa a través de instrumentos de capital y quasicapital. Por ello, a efectos de mostrar una imagen fiel y representativa, se ha contabilizado como ICO en el gráfico.
