El mecanismo de recuperaci贸n y resiliencia, un instrumento transformador que debe continuar
Septiembre de 2024
Es en este contexto en el que, en julio de 2020 y tras un maratoniano Consejo Europeo de tres d铆as, los l铆deres europeos acordaron la creaci贸n de un "instrumento excepcional de recuperaci贸n temporal" denominado Mecanismo de Recuperaci贸n y Resiliencia (MRR) con un doble objetivo: hacer frente a la ca铆da de la actividad en el corto plazo, as铆 como aprovechar la oportunidad para fomentar un mayor crecimiento potencial de la econom铆a mediante un incremento del stock de capital - especialmente en inversiones verdes y digitales- y de la productividad. [1]
La respuesta europea a la crisis a trav茅s del MRR puso en valor una nueva forma de reaccionar ante los shocks econ贸micos: la actuaci贸n concertada de la pol铆tica fiscal y las pol铆ticas p煤blicas aumenta la capacidad para contrarrestar el ciclo recesivo, impulsar la demanda y hacer frente a los desaf铆os estrat茅gicos de la UE.
Es la puesta en pr谩ctica de un nuevo consenso: ya no se trata tanto de una consolidaci贸n fiscal cortoplacista, sino de orientar la pol铆tica econ贸mica y las inversiones p煤blicas hacia sectores con una elevada capacidad tractora para incrementar el crecimiento potencial y lograr un alto retorno social, tecnol贸gico y medioambiental.
Esta respuesta, diametralmente distinta a la que se dio con la crisis del euro, ha supuesto un cambio en la praxis de la pol铆tica econ贸mica de la Comisi贸n. Entonces la reacci贸n europea fue la austeridad, lastrando el crecimiento y desmontando los pilares del Estado del Bienestar, empujando hacia una UE de acreedores y deudores en lugar de socios solidarios. Hace cuatro a帽os, en cambio, la Uni贸n reaccion贸 de manera conjunta y coordinada. Y lo hizo poniendo en marcha el paquete Next Generation UE, un fondo de inversi贸n de 750.000 millones de euros acompa帽ado de tres grandes novedades: (i) la UE emite por primera vez deuda a gran escala y a largo plazo; (ii) la distribuci贸n de los fondos incorporaba un componente de solidaridad, y (iii) eran los propios Estados miembros los que, dentro de un marco com煤n, defin铆an sus propias prioridades de reformas e inversiones plasmadas en los planes nacionales de recuperaci贸n y resiliencia, a diferencia de la condicionalidad asociada a los rescates financieros de la crisis del euro.
Al cumplirse tres a帽os de la aprobaci贸n del Plan de Recuperaci贸n, Transformaci贸n y Resiliencia, resulta conveniente hacer un balance de su aplicaci贸n y de lo que significa para la nueva legislatura europea que ahora comienza. La experiencia reciente deja dos avances que deben perdurar (uno material, otro procedimental) y dos desaf铆os de cara a futuro (uno nacional y otro comunitario).
- Avances materiales: el dise帽o de un mecanismo de pago de los miles de millones condicionado al cumplimiento de un detallado y ambicioso calendario de reformas e inversiones ha sido un factor clave para que Espa帽a haya afrontado problemas estructurales largamente demorados en nuestra econom铆a. El n煤mero y la ambici贸n de la legislaci贸n aprobada desde 2021 tiene pocos precedentes en nuestra reciente historia. En este sentido, el MRR ha operado como un verdadero instrumento de capacidad fiscal centralizada, permitiendo que los Estados miembros con niveles altos de deuda incrementaran su inversi贸n limitando el crecimiento de su gasto p煤blico financiado a nivel nacional, sin las repercusiones negativas que esa consolidaci贸n tendr铆a sobre el crecimiento del PIB. En nuestro pa铆s, la pol铆tica fiscal de los 煤ltimos a帽os ha mantenido en su conjunto un tono moderadamente expansivo o neutro, al tiempo que se reduc铆an deuda y d茅ficit, gracias al impulso fiscal proporcionado por el MRR. [2]
- Avances procedimentales: tanto el dise帽o como la implementaci贸n del PRTR han ido de la mano de un muy intenso y constante di谩logo entre la Comisi贸n Europea y el Gobierno, con la participaci贸n de las administraciones territoriales y la sociedad civil. Este di谩logo continuo, honesto y respetuoso sobre las medidas e incentivos a implementar para alcanzar objetivos compartidos, es una importante novedad con vocaci贸n de permanencia y con gran capacidad para mejorar el futuro dise帽o y eficiencia de las pol铆ticas p煤blicas. La alta exigencia de los equipos t茅cnicos de la Comisi贸n y su alejamiento de los avatares de la pol铆tica nacional han sido un gran motor para la mejora de las pol铆ticas p煤blicas.
- Desaf铆o nacional: el Plan ha puesto a prueba las costuras de la Administraci贸n Central, pero tambi茅n de las auton贸micas y locales, que afrontan la gesti贸n de la mitad de los fondos con plazos a menudo ajustados. El enorme esfuerzo realizado y la aceleraci贸n de la llegada de los fondos al tejido productivo no deben ocultar la necesidad de profundizar en la reforma de los procedimientos. El fortalecimiento de la colaboraci贸n p煤blico-privada, la innovaci贸n en la utilizaci贸n de instrumentos financieros y la flexibilizaci贸n de los procedimientos son cruciales para canalizar a tiempo los recursos. Debe asegurarse un equilibrio entre el control efectivo de los recursos p煤blicos y la agilizaci贸n de la inversi贸n p煤blica financiada con el MRR, as铆 como evitar requisitos redundantes que podr铆an complejizar, en lugar de facilitar, la ejecuci贸n de los fondos.
- Desaf铆o comunitario: los Fondos Next Generation EU acaban en 2026. Su car谩cter temporal fue de hecho uno de los factores que facilit贸 que los denominados frugales aprobaran un instrumento con semejante ambici贸n. Las nuevas reglas fiscales europeas entran en vigor este a帽o, exigiendo consolidaciones fiscales a los pa铆ses altamente endeudados, al tiempo que las necesidades de inversi贸n p煤blica son cuantiosas y crecientes. Esta idea la recoge el informe Letta, al identificar el apoyo p煤blico a la innovaci贸n, la educaci贸n y la investigaci贸n como el quinto pilar del Mercado 脷nico para evitar que Europa continue perdiendo posiciones frente a EE. UU. y China.[3]
La tensi贸n entre los requerimientos de consolidaci贸n fiscal, por un lado, y las fuertes necesidades de inversi贸n p煤blica, por otro, refuerza la idoneidad de extender el MRR o un instrumento similar m谩s all谩 de 2026. 
La composici帽on de este impulso fiscal es crucial, especialmente en el contexto actual, en el que los Bancos Centrales tratan de domar la inflaci贸n. Los fondos de la UE se dedican a proyectos a largo plazo destinados a aumentar la capacidad productiva de nuestras econom铆as y a contribuir a su descarbonizaci贸n. Se trata de inversiones que la literatura tiende a asocial a multiplicadores fiscales a largo plazo m谩s altos y no con un recalentamiento a corto plazo de la demanda interna. [4]
La nueva Comisi贸n Europea arranca con una agenda compleja, debiendo abordar retos geoestrat茅gicos de enorme magnitud. Los Planes Fiscales Estructurales de Medio plazo que, en l铆nea con el nuevo marco fiscal comunitario, deben presentar los Estados miembros, permiten flexibilizar los objetivos presupuestarios a cambio de inversiones y reformas verificables. Este enfoque, que debe ser bienvenido, se quedar铆a cojo sin el pilar de la financiaci贸n com煤n, lo que podr铆a acentuar el sesgo contractivo del nuevo Pacto de Estabilidad y Crecimiento.
No lo tendr谩 f谩cil Von der Leyen en su segundo mandato, con una Parlamento Europeo especialmente dividido y con los gobiernos de los principales Estados miembros afrontando dificultades pol铆ticas internas. La relevancia de los retos a los que se enfrenta la UE, sin embargo, requiere de la aceleraci贸n y profundizaci贸n de la agenda plasmada en el Mecanismo de Recuperaci贸n y Resiliencia.
[1] Informe de situaci贸n de la econom铆a espa帽ola 2023. Gobierno de Espa帽a.
[2] European Commission (2024) "Council recommendation on the economic, social, employment, structural and budgetary policies of Spain".
[3] Letta, E. (2024) "Much more than a market"
[4] Batini et al. (2021) "Building Back Better: How Big Are Green Spending Multipliers?" IMF working papers.
