Unión Europea, 2029: un ejercicio de futuros

Julio de 2024 Bruselas, 1 de julio de 2029. El ambiente respira optimismo en la ceremonia de clausura de la reciente presidencia luxemburguesa. Dada la holgada mayoría obtenida por las fuerzas europeístas en las últimas elecciones al Parlamento Europeo, los analistas confían en la consolidación de la agenda estratégica de los últimos años. Sin duda, los datos invitan al optimismo: pese a un gap de 30 puntos porcentuales en 2024, la renta per cápita europea supone actualmente el 74% de la estadounidense.

El nuevo liderazgo neerlandés del Consejo, en manos de una coalición socio-liberal, ha mostrado su respaldo al ya conocido como "compromiso de Weimar", el acuerdo alcanzado en marzo de 2025 por los gobiernos de Francia, Alemania y Polonia. A la vista de sus satisfactorios resultados, puede afirmarse que este acuerdo, ratificado por el Consejo Europeo tras duras negociaciones, supuso el principal impulso político al ciclo europeo 2024-29. Plasmando un delicado equilibrio entre apoyo a la innovación, simplificación normativa y financiación pública, sus resultados por lo que respecta a la escala e integración de nuevas tecnologías transversales en los distintos sectores económicos son evidentes. Las ganancias de productividad derivadas deberían permitir alcanzar el ambicioso objetivo marcado por la Comisión hace seis años: una contribución anual por el sector privado de unos 400 mil millones de euros anuales para financiar la doble transición en Europa.

Sin duda la resistencia doméstica del Gobierno demócrata en Estados Unidos ha contribuido a este clima de optimismo. La cooperación atlántica, que ya mostró su músculo con ocasión de los recientes acuerdos de paz tan favorables a Ucrania, es también intensa en el marco del Trade and Technology Council. Las dificultades en otros foros multilaterales no han impedido a ambas regiones coordinar de forma más efectiva sus políticas industriales verdes, fijar estándares comunes en materia de IA y otras tecnologías digitales, y asegurar un intercambio fluido de datos. No en vano, la UE ha formalizado en el último año modelos de cooperación similares con India y Mercosur sobre la base del ya conocido programa Global Gateway.

Esta estrategia europea de cooperación estratégica y refuerzo de capacidades propias ha resultado decisiva para el de-risking selectivo puesto en marcha desde 2025. Sobre la base de la posición del Consejo sobre tecnologías críticas europeas, la ambición de autonomía estrategica abierta, que tanto escepticismo suscitaba, parece estar convirtiéndose poco a poco en una realidad, especialmente por lo que respecta a China.

Bruselas, 1 de julio de 2029. Deslucida ceremonia de clausura de la presidencia luxemburguesa del Consejo. La tensa situación en las repúblicas bálticas, con Rusia cada vez más asertiva en sus amenazas, preocupa enormemente a los líderes europeos, que están hoy reunidos de urgencia en la sede de la OTAN.

La debilidad europea en materia de defensa es un buen ejemplo de la que será recordada como una legislatura perdida. Pese al énfasis en esta materia manifestado por los líderes europeos desde 2022, la parálisis institucional que asola a Bruselas ha hecho imposible tangibilizar la cooperación inter-estatal y la financiación necesarias para avanzar de forma unida en esta dirección. Las continuas reticencias en el seno del Consejo por parte de Francia, Italia y Países Bajos, entre otros países, han terminado forzando la puesta en marcha de una iniciativa alternativa, liderada por Polonia y circunscrita a los países del Este, en la que el presidente Trump, en línea con su menor cooperación en la OTAN, ya ha declinado participar.

Los analistas coinciden en que la falta de capacidad que exhibe la UE en defensa es también evidente en el resto de la economía. Diez años después de la presentación del Green Deal y siete de la de REPower EU, las dependencias de la UE respecto a EE. UU. y China en energía, semi-conductores y tecnologías verdes siguen siendo preocupantes. Pese a las recomendaciones planteadas por Enrico Letta y Mario Draghi en 2024, el predominio de los intereses nacionales ha hecho imposible profundizar en el mercado único en los ámbitos de la energía, el transporte, las telecomunicaciones, y sector bancario y capitales. Ello se suma a la falta de acuerdo para la transformación del instrumento Next Generation en un nuevo mecanismo de financiación de la industria verde, al que se vienen oponiendo tajantemente tanto el gobierno ultra-nacionalista neerlandés como la coalición liberal-conservadora alemana (cada vez más amenazada electoralmente por la extrema derecha). Un solo dato es ilustrativo de la magnitud de la oportunidad perdida: la todavía escasa incorporación de tecnologías transversales a la economía europea podrían hacer perder a las empresas europeas un valor añadido de unos 3 billones de euros al año hasta 2040.

Esta reducida capacidad industrial europea se viene agudizando todavía más ante la beligerante política neo-mercantilista de la Administración republicana. Con la reciente aprobación de la AIPA (o American Industry Promotion Act, una suerte de IRA 2.0), el presidente Trump ha redoblado los esfuerzos por atraer inversión extranjera mediante agresivos créditos fiscales. Los Estados miembros de la UE, sin un plan de acción coherente con relación a China, se ven así atrapados entre un creciente desacoplamiento tecnológico entre las dos grandes potencias que la paralisis multilateral (de la OMC especialmente) es incapaz de afrontar.

En un contexto de productividad estancada, un PIB per capita por debajo del de EE. UU. (40 puntos porcentuales menos en España e Italia) y deuda pública creciente, son numerosos los analistas europeas que en estos días recuerdan con perplejidad las palabras de la antigua comisaria Vestager en un discurso de junio de 2024: "Europe wants to be a player, not a playground".

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Casi con toda seguridad ninguno de estos escenarios hipotéticos planteados para la UE en 2029 se verificará en su totalidad. Entre el escenario de reformas y el de parálisis se abre un infinito número de alternativas posibles, algunas incluso más extremas. En ese sentido, la utilidad de estos ejercicios de prospectiva no radica tanto en su capacidad para identificar desarrollos concretos o vías concretas de acción sino, sobre todo, para guiar el pensamiento estratégico de una forma más estructurada. Nos enseñan a pensar mejor sobre el futuro.

Desde ese punto de vista, este ejercicio nos ayuda a identificar algunas de las palancas principales para asegurar que la UE se mantiene como un actor relevante en el nuevo contexto global. Aquí las cinco ideas clave:

1. La capacidad de la UE para revitalizar su crecimiento, garantizar su modelo social y ser influyente en el mundo pasa por hacer a nuestras empresas más productivas. Cualquier diagnóstico que no preste una atención central a las diferencias de crecimiento, productividad e inversión den I+D+i de nuestras empresas respecto a las de otras regiones (EE. UU. principalmente) estará errando el tiro.
2. Esa diferencia de productividad se explica en una gran parte por la limitada incorporación de tecnologías transversales (como la computación cuántica o la IA aplicada) a los sectores económicos europeos. Salvo honrosas excepciones, la UE no solo no las produce, sino que tampoco las asimila con éxito en sus procesos productivos.
3. En el largo plazo, avanzar en ese objetivo implica necesariamente poner al mercado y a la innovación privada a trabajar. La simplificación regulatoria (incluyendo una revisión de la política de competencia), la profundización del mercado único (en energía y capitales, especialmente) y un marco normativo más favorable a la innovación (incluyendo la atracción de talento) deberían ayudar a las empresas europeas a activar el circulo virtuoso entre tamaño, competitividad global e innovación en I+D+i.
4. La financiación pública, y el Estado en general, tienen un papel central en activar ese círculo virtuoso. Una política industrial verde debería apoyarse tanto en la disponibilidad de suficientes recursos comunes (prolongación de instrument Next Generation, nuevos impuestos europeos) como en nuevos marcos de cooperación entre Estados (especialmente, la generalización de los proyectos de interés comun europeo) con el objetivo de apoyar selectivamente a sectores con potencial para competir internacionalmente.
5. Partiendo de una base industrial más fuerte, el ejercicio de de-risking de las cadenas de suministro global será más exitoso. Permitirá ser más selectivo en las tecnologías críticas en las que reducir las dependencias, facilitar el consenso europeo en torno a la política comercial y de inversiones, e incrementar nuestro poder de negociación frente a China y EE. UU.

Caben pocas dudas de que en estos últimos años, y los que vienen, representarán para la UE lo que los expertos denominan una coyuntura crítica (critical juncture). Es decir, la capacidad del proyecto europeo para generar prosperidad y proyectar influencia durante las próximas décadas será muy sensible a las decisiones que tomemos en estos años (path-dependence). A la vista de lo analizado, la calidad de esas decisiones no radica tanto en la identificación de las policies más adecuadas, de las que tenemos una idea relativamente clara, sino en generar los consensos nacionales y comunitarios que las sustenten (getting politics right).