Análisis de la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia
Septiembre de 2024
El Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR), que surgió como respuesta de la Unión Europea a la crisis generada por la pandemia de COVID-19, está representando en España uno de los esfuerzos más ambiciosos para revitalizar la economía, impulsar la transformación digital, acelerar la transición ecológica y fortalecer la cohesión social.
Con los datos que hemos podido analizar hasta el momento, se puede hacer ya un balance provisional de los esfuerzos llevados a cabo por las diferentes administraciones responsables de la gestión de los recursos asignados a España, a tan solo dos años de la fecha límite fijada en el 31 de agosto de 2026. En cualquier caso, la Comisión Europea estimó positivamente el cumplimiento de 60 de los 61 hitos previstos para el cuarto desembolso de los fondos del PRTR, y el pasado 26 de julio procedió a tramitar la entrega de estos, haciendo un total de 47.960 millones los euros ya recibidos.
El PRTR cuenta con dos tramos principales: el financiado con los fondos que España no tendrá que reembolsar a menos que no sean adjudicados a los beneficiarios finales, y el tramo destinado a préstamos con condiciones favorables que sí será devuelto en el futuro. Originalmente, la financiación del primer tramo ascendía a 69.500 millones de euros, y posteriormente fue ampliado en 7.700 millones de euros tras la Adenda, sumando con ello un total de 77.200 millones de euros en los fondos no reembolsables. Por su parte, a España le fue concedida una asignación de fondos reembolsables de 84.000 millones de euros, por lo que la financiación total del PRTR se consolidó en 161.000 millones de euros.
No obstante, los fondos no reembolsables se encuentran en una fase mucho más madura de su ejecución. Los canales principales por los que estos se distribuyen son las concesiones directas, las subvenciones y las licitaciones con las que las administraciones del sector público contratan obras y servicios. En este sentido, el volumen total de fondos no reembolsables ya asignados a un destinatario final alcanza, a finales de julio de 2024, la cifra de 42.200 millones de euros. Es decir, aproximadamente, podría contarse como ya ejecutada un 60% de la asignación que España recibió antes de la ampliación de la Adenda y los otros 2.600 millones de euros designados adicionalmente para el programa Repower EU.
El tipo de instrumento que más fondos ha movilizado ha sido la subvención, puesto que se han convocado ayudas por más de 41.000 millones de euros, frente a los 28.000 millones que suman las licitaciones publicadas en los portales de contratación. Los contratos públicos, sin embargo, han sido más eficaces a la hora de canalizar los fondos hasta un destinatario final, al haberse adjudicado un 78% de los importes convocados mediante licitación, frente al 51% alcanzado por las ayudas en forma de subvención, préstamo o concesión directa.
Las finalidades de las ayudas han variado ampliamente; sin embargo, las líneas principales a las cuales se ha destinado la mayoría de estas son: investigación, desarrollo e innovación con más de 4.300 millones de euros, industria y energía con 4.100 millones de euros, y comercio, turismo y pymes con 2.400 millones de euros. Estas finalidades concentran más de la mitad del presupuesto movilizado. Por su parte, en las licitaciones el tipo de contrato que más fondos ha movilizado es el de obras, al suponer casi la mitad del presupuesto de los contratos.
Por otro lado, una de las cuestiones que mayor interés ha suscitado es el tipo de perfil de los receptores de las ayudas y las inversiones. Atendiendo a los datos disponibles, se constata que las empresas han recibido más de la mitad de los 42.000 millones de euros adjudicados. En términos de volumen de euros, las sociedades anónimas han sido las mayores beneficiarias, con un total de 11.500 millones de euros, seguidas de cerca por las sociedades limitadas que han recibido alrededor de 11.000 millones de euros. Es relevante señalar que, aunque las sociedades limitadas han recibido un número de adjudicaciones que supera en más de diez veces al de las anónimas, las concesiones para estas últimas han sido, en promedio, significativamente mayores.
Sumando a esto los 5.000 millones de euros obtenidos por las uniones temporales de empresas (UTE) y las comunidades de bienes y las sociedades cooperativas, el total de las entidades mercantiles han recibido más del 60% de los fondos concedidos. Seguidamente, entre los perfiles de los beneficiarios más significativos, los particulares o autónomos y las asociaciones han logrado obtener otros 4.200 y 3.300 millones de euros, respectivamente. Por lo tanto, se constata que, hasta la fecha, las entidades jurídicas privadas han sido las mayores beneficiarias del PRTR.
Finalmente, completan el listado de beneficiarios las entidades del sector público. Entre estas, se encuentran las corporaciones locales, los organismos autónomos y otros órganos de la administración a los que, en conjunto, se les ha concedido un total de 6.750 millones de euros; este importe es equivalente al 16% del total de fondos resueltos. Es decir, si bien es cierto que las administraciones públicas son receptoras intermediarias de la mayor parte de los fondos, estos recursos se canalizan en su mayoría al sector privado para que ejecuten las inversiones en las que se concretan los objetivos del PRTR.
Esta distribución no solo es de interés desde el enfoque relativo a la naturaleza del perceptor final, sino también desde el punto de vista de la concentración de fondos adjudicados en manos de los mayores beneficiarios. Desde esta perspectiva, se observa que los 10 mayores perceptores de los fondos han recibido una cifra superior a 3.300 millones de euros, conjuntamente, lo cual equivaldría a menos de una décima parte de las concesiones totales, o un 4,8% del presupuesto original de fondos no reembolsables de España, lo que supone una cifra inferior a la observada en otros países de la Unión Europea que también se encuentran ejecutando sus respectivos planes de recuperación.
Para hacer un contraste relativo, es posible tomar las dotaciones totales de los planes de recuperación de cada país en la UE y compararlas con los fondos acumulados por los 100 mayores beneficiarios de cada Estado miembro. Al realizar este ejercicio, se observa que en España la concentración ha sido menor a la observada entre el resto de los socios, puesto que en nuestro país la tasa de fondos acumulados por los cien mayores beneficiarios se sitúa alrededor del 3% del tamaño global del Plan, mientras que la media en el resto de la UE se encuentra en un 18%. 
Profundizando más en este conjunto de grandes beneficiarios, entre las diez entidades que más fondos han recibido mediante subvenciones y licitaciones, se encuentran empresas privadas como Arcelormittal, Ferrovial y Envision, la UTE "Canal de Acceso" (compuesta por Dragados-Rover), además de entidades públicas como el Ayuntamiento de Madrid y el Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC). Dentro del mencionado grupo de empresas privadas, el Grupo Telefónica es la entidad que más fondos del PRTR ha recibido, sumando casi 950 millones de euros en total, incluyendo la filial del grupo dedicada a soluciones de informática y comunicaciones.
Adicionalmente, los fondos del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia se están distribuyendo con un grado relativamente alto capilaridad, en comparación con los demás niveles de concentración observables en el resto de los países en nuestro entorno. Esto implica una distribución más igualitaria de los fondos y un impacto más amplio y horizontal.
En conclusión, aunque la administración pública gestiona la mayoría del dinero, gran parte de los fondos se materializa en el sector privado, especialmente a sociedades anónimas y de responsabilidad limitada. Si bien, la ejecución se está realizando con una alta capilaridad, las líneas que han percibido mayores niveles de ayuda son I+D+i, industria y energía, y turismo y pymes, situando en estos ámbitos una gran oportunidad de inversión. Las administraciones públicas deben extraer aprendizajes de estos años para maximizar los beneficios durante el tiempo restante bajo la financiación del PRTR, identificando agentes que actúen en el mercado para materializar hitos y objetivos.
